QuiosqueAnteriorSeguinte

Destaque Opinião

Seis considerações em torno do “licenciamento ambiental”

Da dispersão legislativa à influência do Direito da União Europeia, da licença única ambiental ao recurso à arbitragem em matéria de licenciamento ambiental.

1. O conceito de “licenciamento ambiental”

É frequente aludir ao “licenciamento ambiental”, mas este conceito não é isento de dúvidas. Existem pelo menos três sentidos possíveis para esta expressão.

Num primeiro, mais restrito, o “licenciamento ambiental” refere-se à licença ambiental regulada pelo Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto. Está em causa um procedimento específico que visa a emissão de um ato permissivo destinado a conferir ou ampliar vantagens face a atividades potencialmente poluidoras.

Num segundo sentido, mais amplo, “licenciamento ambiental” abrange todos os procedimentos, atos permissivos, comunicações prévias e reportes de informação em matéria ambiental. Nesta aceção estão em causa todos os atos de controlo, procedimentos e formalidades legalmente exigidos em matéria ambiental para desenvolver uma atividade económica.

Finalmente, num terceiro sentido, o “licenciamento ambiental” abrange os atos permissivos obrigatórios em matéria ambiental (ou seja, licenças, autorizações e pronúncias em sede de comunicações prévias com prazo), mas já não as meras obrigações de comunicação devidas pelo exercício de uma atividade. Estão aqui abrangidos, por exemplo, a licença ambiental prevista no Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto, a autorização para a utilização de recursos hídricos, regulada no Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, e a declaração de impacte ambiental, nos termos do Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro. Mas já não, por exemplo, a obrigação de comunicação de informação devido à utilização de solventes orgânicos, prevista no Decreto-Lei n.º 127/2013, de 30 de agosto.

Este artigo foca o tema do “licenciamento ambiental” neste terceiro sentido.

2. A dispersão legislativa

O tema do “licenciamento ambiental” abrange diferentes regimes legais, onde proliferam conceitos não uniformes e disposições importadas de forma acrítica de diretivas europeias. É o caso dos regimes da avaliação de impacte ambiental e da avaliação de incidências ambientais, do licenciamento do tratamento de resíduos e da autorização de utilização de recursos hídricos, entre outros.

Nesta medida, esta é, sem dúvida, uma matéria onde um esforço de codificação em torno de um “Código do Ambiente” traria vantagens em termos de segurança e certeza jurídica. Trata-se, é certo, de matéria com alterações legislativas frequentes, muitas vezes fruto da evolução da técnica e do surgimento de novas realidades. Mas, ainda assim, existem regras estabilizadas e procedimentos definidos, cuja codificação traria vantagens para os aplicadores públicos e privados.

3. A influência do Direito da União Europeia

Uma parte muito significativa dos regimes jurídicos abrangidos pelo “licenciamento ambiental” resulta da transposição de diretivas da União Europeia. Por exemplo, o regime de emissões industriais aplicável à prevenção e ao controlo integrados da poluição, o regime jurídico da avaliação de impacte ambiental e o regime geral aplicável à prevenção, produção e gestão de resíduos.

É frequente que se invoquem as obrigações comunitárias para adotar regimes exigentes no Direito interno, muitas vezes geradores de novos custos de contexto. Por vezes tal resulta, efetivamente, dos regimes europeus, mas, noutros casos, tais imposições são novidades do Direito interno. Este fenómeno, denominado gold plating, tem frequentemente efeitos nefastos, que poderiam ser evitados, por exemplo, incumbindo-se uma entidade com intervenção no processo legislativo de evitar a existência de excessos desproporcionados nas transposições de diretivas.

Além disso, é também habitual que a negociação da legislação comunitária se processe apenas ao nível técnico, sem grande orientação política ou ponderação de fatores exteriores às atribuições e competências das entidades administrativas intervenientes. Tal leva a que, com alguma normalidade, sejam aprovadas normas desproporcionadas face à realidade nacional. Justificava-se que fosse um membro do Governo a dirigir a representação do Estado Português na negociação da legislação europeia e que o mesmo tivesse uma forte ligação ao processo legislativo nacional.

4. Os custos de contexto no "licenciamento ambiental"

Os tipos de atos permissivos em matéria ambiental são muitos e as obrigações que resultam dos respetivos regimes jurídicos são significativas. Por exemplo, será frequente que um estabelecimento industrial necessite de uma licença ambiental, de uma avaliação de impacte ambiental que origine uma declaração de impacte ambiental, de um relatório de conformidade ambiental do projeto de execução e ainda de uma licença para utilização de recursos hídricos.

Várias soluções poderiam ser encaradas para reduzir os custos de contexto nesta área.

Por um lado, todos estes atos destinam-se, tendencialmente, a proteger e evitar danos ambientais, tendo um fim único. Por essa razão, faria sentido unificar estes regimes em torno de um só procedimento, que originasse um único ato de controlo ambiental, em vez de diferentes procedimentos, com diferentes atos, frequentemente tramitados por departamentos da mesma entidade administrativa ou por diferentes entidades administrativas.

Por outro lado, é frequente que estes procedimentos ambientais não sejam os únicos necessários à concretização de um projeto de investimento. Assim, por exemplo, é habitual que, além de uma licença ambiental e de um procedimento de avaliação de impacte ambiental, seja também necessário iniciar um procedimento urbanístico para obtenção de uma licença para obras de edificação e um procedimento segundo o regime do Sistema da Indústria Responsável (Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto). Ora, não existem ainda instrumentos efetivos para impedir que cada um destes procedimentos “se desenvolva” de forma autónoma, quando, afinal, todos respeitam ao mesmo projeto. Neste sentido, seria útil uma utilização mais intensa das conferências procedimentais deliberativas, um reforço da figura do “gestor do procedimento” e a adoção de decisões com base em ponderações globais relativas à integralidade do projeto, evitando-se juízos separados, que raramente têm em conta todos os valores em jogo.

A emissão de uma licença ou autorização no final de um procedimento ambiental não significa necessariamente o termo de uma questão.

Além disso, a emissão de uma licença ou autorização no final de um procedimento ambiental não significa necessariamente o termo de uma questão. Pelo contrário, é habitual que estes atos contenham um conjunto de condições, muitas vezes pouco concretizadas, a satisfazer durante o projeto. Tais condições deveriam ser necessariamente objetivas, por forma a proporcionar maior certeza, segurança e clareza quanto às obrigações a cumprir.

Por último, parece existir uma efetiva desproporção na exigência de realização de certos procedimentos ambientais. Por exemplo, uma pequena unidade de fabrico de próteses dentárias que não produza substâncias danosas para o ambiente está obrigada a obter uma licença ambiental, o que poderia fazer sentido se o valor ambiente fosse o único a ponderar na vida em sociedade, mas é manifestamente excessivo quando a liberdade de iniciativa económica e o emprego são igualmente relevantes.

5. A licença única ambiental

Recentemente, através do Decreto-Lei n.º 75/2015, de 11 de maio, foi realizado um esforço de unificação de procedimentos ambientais. Este regime consagra um pedido único e eletrónico para muitos desses procedimentos. À medida que, em cada um, exista uma decisão final, estas vão-se integrando num título único ambiental.

É, sem dúvida, algo de positivo para reduzir custos de contexto: os canais de entrada e de saída passam a ser únicos e eletrónicos, passa a existir um regime que unifica aspetos de procedimentos ambientais dispersos e é apresentada uma taxa ambiental única. Talvez seja agora tempo de fazer evoluir este regime e de criar um verdadeiro procedimento ambiental único, que dê origem a uma licença/autorização ambiental única.

Aliás, existe um aspeto do regime que até já foi unificado: foram acrescentadas novas e unificadas razões de indeferimento dos pedidos em matéria ambiental face aos vários regimes existentes. Se já existe unificação parcial de regimes para o indeferimento, não se vê como possa ser inviável unificar as restantes regras de procedimento.

6. Arbitragem em matéria de licenciamento ambiental?

Um último ponto respeita à possível utilização da arbitragem administrativa na solução de litígios que envolvam procedimentos ambientais ou direitos e deveres resultantes de atos permissivos nesta matéria.

Do ponto de vista da sua viabilidade legal, parecem existir algumas parcelas de questões que podem ser dirimidas por via arbitral caso exista acordo entre as entidades públicas e privadas. Assim, se estiver em causa um pedido de indemnização fundado em responsabilidade civil extracontratual de uma entidade pública ou a validade de um ato praticado em matéria ambiental, parece ser possível a utilização desta via [artigo 180.º, n.º 1, alíneas b) e c), do CPTA]. Mas para um conjunto muito significativo de outras questões já não parece admissível. Será, por exemplo, o caso da decisão sobre o cumprimento ou incumprimento de condições previstas numa licença ambiental ou numa declaração de impacte ambiental ou ainda um pedido de condenação à emissão de uma decisão.

De qualquer forma, sempre se dirá que esta não constitui uma daquelas matérias onde a arbitragem administrativa se afigura especialmente aconselhável, como serão os casos da contratação pública ou das relações jurídicas de emprego público. Com efeito, a ligação dos valores ambientais à proteção de interesses difusos que, potencialmente, respeitam a um elevado número de contrainteressados não parece proporcionar um ambiente favorável à via arbitral

Os autores escrevem com o novo Acordo Ortográfico