QuiosqueAnteriorSeguinte

Destaque Direito e ambiente

“No mar, tanta tormenta e tanto dano”*

“No mar, tanta tormenta e tanto dano”*

As descargas de resíduos dos navios constituem uma ameaça crescente para o ambiente marinho, com dispendiosas consequências ambientais e económicas. Estudos científicos provam as consequências devastadoras nos ecossistemas marinhos e na saúde humana.

Apesar de a maioria das fontes de lixo marinho ser de proveniência terrestre, os navios são também responsáveis pela poluição por hidrocarbonetos, pelas grandes descargas de resíduos domésticos, das águas residuais, estas últimas provocando a eutrofização (o crescimento excessivo de plantas aquáticas), e uma das mais problemáticas: a poluição causada nas paredes exteriores do casco, em especial dos de transporte de animais, onde uma série de organismos filtradores de sésseis e de algas é diariamente trasladada de um lado para o outro do oceano, originando alterações na biodiversidade.

É no final da década de 70 que começa a surgir a preocupação e sensibilização para os problemas ambientais. Contudo, a regulação dos transportes de hidrocarbonetos, em razão da sua potencialidade poluidora, data de 1954, ano em que foi assinada a Convenção de Londres OILPOL 54 (Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição do Mar por Petróleo), que impunha aos Estados a obrigação de tomarem todas as medidas necessárias no sentido de promoverem instalações adequadas para o recebimento de resíduos.

No plano do controlo e da aplicação de sanções por poluição dos oceanos, é conhecida a fraqueza do Direito internacional, e exemplo disso é o facto de o Tribunal Penal Internacional nunca ter proferido condenação por crimes contra o ambiente.

A Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios (MARPOL) é a principal convenção internacional que prevê um quadro abrangente de luta contra a poluição do meio marinho por navios. Contudo, não prevê um mecanismo que garanta a sua eficaz aplicação. Januário da Costa Gomes, professor catedrático da Faculdade de Direito de Lisboa, disse-nos a propósito: "O transporte marítimo de mercadorias tem, no domínio dos transportes e do comércio em geral, uma importância e um relevo avassaladores. Na verdade, uma percentagem muito significativa do transporte internacional de mercadorias é feita por via marítima. A chamada ‘revolução da contentorização’, ao mesmo tempo que veio dinamizar funcionalmente o transporte door-to-door, com normal inclusão de um segmento marítimo internacional, veio, de forma direta e indireta, revolucionar o transporte port-to-port, potenciando também o aumento de tonelagem dos navios e a melhoria dos tempos e das capacidades de manobra nos portos.”

Deixando de parte o não obstante importantíssimo setor do transporte não regular, no qual impera o princípio da liberdade contratual (de jure, nem sempre de facto), com utilização de cartas-partidas (charter parties), constatamos que o quadro normativo internacional aplicável ao transporte de linha se apresenta demasiado diversificado, tendo como consequência a existência de disparidades de regimes geradoras de perturbações na sua aplicação e interpretação.

Na verdade, se excecionarmos os países que, por opção, não se vincularam a qualquer convenção internacional, constatamos haver países vinculados às Regras da Haia (Convenção de Bruxelas de 1924), outros vinculados também ao Protocolo de Visby, de 1968 (Regras da Haia-Visby), outros ainda ao Protocolo SDR, de 1979, e outros havendo que abandonaram o “sistema” das Regras da Haia, tendo-se vinculado às Regras de Hamburg, de 1978.

Ora, há vários fatores que pressionam a aprovação de uma convenção nova que substitua o quadro normativo atual e que espelhe, por um lado, a multimodalidade e, por outro, o relevo central e dominante do transporte marítimo contentorizado.

As Regras de Roterdão, aprovadas em 2008 e abertas à assinatura dos Estados desde 2009, preenchem, a priori, esses requisitos, ao mesmo tempo que se mostram atentas à globalização do comércio mundial, à contraposição (substancialmente enriquecida pela multimodalidade) entre contracting carrier e actual carrier – a exigir uma disciplina de outros intervenientes, que não apenas do carregador, do transportador e do destinatário – e aos documentos eletrónicos de transporte. Os ventos terão, por razões políticas, lato sensu, deixado de soprar a favor das Regras de Roterdão. Urge, porém, uma mudança de rota ou o pensar de uma nova convenção, que, ainda que com soluções não coincidentes, parta dos fatores de pressão acima indicados.

Naturalmente que as convenções internacionais identificadas não têm, nem seria suposto terem, em termos centrais, preocupações com a proteção do ambiente. Não obstante, os navios de transporte (incluindo os de mercadorias) fazem parte do problema da poluição, mas fazem também, seguramente, parte da solução.

Os proprietários e armadores de navios de transporte (de mercadorias e de passageiros) têm necessariamente de ser chamados a cumprir nos mares e nos portos as normas, independentemente da sua fonte direta (convenções internacionais – tendo-se destacado acima as Convenções de Montego Bay e MARPOL –, normas europeias ou nacionais), destinadas a proteger o meio marinho contra os efeitos negativos das descargas de resíduos provenientes dos navios.

A proposta de nova diretiva relativa aos meios portuários de receção de resíduos “provenientes de navios” – e não apenas aos resíduos “gerados em navios” –, incluindo a categoria de “resíduos de carga”, ao alinhar, de modo mais coerente, no que respeita às operações de porto, o regime da União Europeia com o da Convenção MARPOL, bem como com tomadas de posição da OMI, e ao clarificar e densificar pontos de regime menos bem conseguidos na Diretiva n.º 2000/59/CE, constitui uma iniciativa meritória na tarefa imperativa e urgente de proteger o ambiente marinho, incluindo o combate ao lixo marinho, considerando, ademais, que as soluções em proposta não perturbam a eficiência das operações de transporte marítimo nos portos.

A proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que revoga a Diretiva n.º 2000/59/CE e altera as Diretivas n.º 2009/16/CE e n.º 2010/65/EU pretende integrar os principais conceitos e obrigações da MARPOL na legislação da União Europeia, considerando assim ser possível garantir eficazmente a sua aplicação através do sistema jurídico da própria União Europeia.

Numa análise sumária ao texto da proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que revoga a Diretiva n.º 2000/59/CE e altera as Diretivas n.º 2009/16/CE e n.º 2010/65/EU, Januário da Costa Gomes julga que os objetivos essenciais do novo texto são perseguidos com critério, sem quebra da proporcionalidade das soluções, podendo, assim, dizer-se que através da proposta o cumprimento dos princípios de Direito do ambiente será efetivamente mais eficiente, uma vez que em matéria de prevenção da poluição marinha importa destacar, desde logo, em termos de convenções internacionais, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (Montego Bay), de 1982, cuja parte XII contém normas sobre “proteção e preservação do meio marinho”.

E acrescenta que “há, depois, um conjunto de convenções internacionais elaboradas, na sua maioria, no quadro da Organização Marítima Internacional (OMI/IMO), entre as quais se conta precisamente a Convenção MARPOL (MARPOL 73/78), a qual estabelece um conjunto de medidas e proibições destinadas a evitar ou reduzir a poluição oriunda de navios.

A nível da União Europeia, tem sido produzido um conjunto importantíssimo de documentos, maxime diretivas e regulamentos, com destaque, por último, para o quadro normativo subsequente aos acidentes com o Erika (1999) e com o Prestige (2002).
É neste ambiente que se situa a Diretiva n.º 2000/59/CE, do Parlamento e do Conselho, relativa aos meios portuários de receção de resíduos gerados em navios e de resíduos de carga, diretiva esta objeto de várias alterações, destacando-se, por último, a Diretiva (UE) n.º 2015/2087, transposta para o Direito interno pelo Decreto-Lei n.º 83/2017, de 18 de julho.

Em substância, a Diretiva n.º 2000/59/CE aplica no porto as normas da Convenção MARPOL, não obstante ser certo que a MARPOL tem sobretudo aplicação a operações no mar. A diretiva complementa, assim, a MARPOL, tendo a vantagem de, através do sistema jurídico da União Europeia, assegurar aquele que é um, digamos, ponto fraco da MARPOL, traduzido no facto de a mesma não prever mecanismos que garantam a sua aplicação efetiva.

Na verdade, a Diretiva n.º 2000/59/CE está em consonância com os princípios da legislação ambiental da União Europeia, nomeadamente com (I) o princípio da precaução, (II) o princípio do ‘poluidor-pagador’ e (III) o princípio de que as medidas preventivas devem, sempre que possível, ser tomadas na fonte.

A proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos meios portuários de receção de resíduos provenientes de navios [n.º 2018/0012/(COD)] visa revogar a Diretiva n.º 2000/59/CE e, acessoriamente, alterar as Diretivas n.º 2009/16/CE e n.º 2010/65/EU: pretende-se com este novo instrumento, sempre dentro dos princípios do Direito ambiental da União Europeia, atingir um nível mais elevado de proteção do ambiente marinho através da redução de descargas de resíduos no mar, visando também melhorar a eficácia das operações marítimas no porto através da redução da carga administrativa e da atualização do quadro regulamentar.

Visa também ultrapassar certas incoerências da Diretiva n.º 2000/59/CE com o quadro da MARPOL, incoerências essas que, em parte, são responsáveis por interpretações diferentes por parte dos Estados relativamente a conceitos essenciais da diretiva, como, por exemplo, a adequação das instalações, a notificação prévia de resíduos e a obrigação de entrega em meios portuários de receção”.

Quanto ao objetivo político desta proposta, Januário da Costa Gomes afirma que “diz-nos que o n.º 2 do artigo 100.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia prevê efetivamente a adoção, pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, de regras comuns no domínio dos transportes marítimos. Não havendo nessa norma, embora, a direta previsão das descargas de resíduos no mar, tem sido sustentado – e pensamos que bem – que o objetivo político geral da proposta de diretiva relativa aos meios portuários de receção de resíduos provenientes de navios é o de facilitar o transporte marítimo e contribuir para a realização do mercado interno dos transportes.

Um dos graves problemas que a nova (proposta de) diretiva pretende enfrentar no seu específico campo de aplicação é o do lixo marinho. Neste quadro, são previstas medidas suplementares para esse combate, integrando também (rectius, redefinindo) os setores da pesca e do lazer, setores que contribuem de modo significativo para o problema do lixo marinho.

Neste âmbito, a diretiva proposta é tida como fundamental para alcançar o objetivo fixado pela Comissão na sua Estratégia para a Economia Circular [Documento COM(2015) 0614] de reduzir em 30%, até 2020, a quantidade de lixo marinho encontrado nas praias e de artes de pesca perdidas no mar.
Contribui-se também, por esta via, para o desenvolvimento, em curso, do conceito de ‘navio ecológico’, para efeitos de concessão de uma redução da taxa de resíduos para tais navios”.

A “fragmentação normativa” que se vive no Direito internacional do ambiente, como nos diz Carla Amado Gomes, professora universitária na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (FDUL), traduz-se numa inflação de regulamentação internacional que em razão da sobreposição de objeto das convenções gera conflitos, positivos e negativos, de regulação, com reflexos também no plano jurisdicional (paradigmático é o caso Mox Plant, 2001-2006, que convocou a intervenção de quatro Tribunais internacionais e envolveu a análise de quatro quadros regulatórios). A insegurança jurídica e a dilação de reação provocadas são naturalmente nocivas para a proteção do ambiente.

No âmbito da estratégia das Nações Unidas para o desenvolvimento sustentável, Portugal comprometeu-se a delimitar 14% do seu mar como área marinha protegida até 2020, e a ministra do Mar anunciou, em 28 de junho, que o Governo se propunha elevar a fasquia para 30%.

Carla Amado Gomes considera que se 14% já será uma meta difícil de atingir, 30% parece-lhe totalmente irrealista, e a sua afirmação baseia-se em duas ordens de razões: por um lado, um relatório da WWF Mediterrâneo Portugal, elaborado por Bárbara Horta e Costa e revisto por Ângela Morgado e Rita Sá, de fevereiro de 2017, listou 71 áreas marinhas protegidas de âmbito nacional e local, ocupando 3% de toda a área sob potencial jurisdição nacional (ou seja, já considerando a possível extensão da plataforma continental), mas apenas 0,8% do mar territorial é ZEE. O mesmo relatório constatou que em 2006 a cobertura das áreas protegidas era de 1,6% – o que permite concluir que em 10 anos cresceu 1,4%. O que se pretende em período idêntico é crescer de 3% para 14%, ou mesmo 30% — algo que se não afigura provável em face da progressão registada do antecedente.

Por outro lado, este aumento deve apoiar-se em dados científicos previamente reunidos e analisados. Ora, na Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade 2030 (aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 55/2018, de 7 de maio) pode ler-se, no ponto 1.3.2., o seguinte: “Em particular, os níveis de conhecimento e de sistematização do conhecimento sobre a biodiversidade marinha e sobre a estrutura, o funcionamento e a expressão espacial dos ecossistemas marinhos numa área sob jurisdição nacional muito vasta e abrangendo profundidades oceânicas significativas exigem um investimento particular que aprofunde os esforços já feitos nos últimos anos no sentido de colmatar as lacunas de conhecimento mais relevantes.”
Texto Marinela Deus

(*) Luís de Camões